「今回の国連気候変動枠組条約第27回締約国会議（COP27）は成功だったのですか、それとも失敗だったのですか」と聞かれました。
難しい質問です。COPは200近い国の政府代表や関係者が集まって合意を作り上げていく場です。どの国にとっても、主張を通したところと譲ったところがあり、合意内容は「国際協力の賜物」とも「妥協の産物」とも言えるからです。報道などを見ても、今回の合意を評価するものとそうでないものとに分かれていました。
ロシアによるウクライナへの軍事侵攻や、長引く新型コロナウイルスの感染拡大など、混乱が続く「パーマクライシス」下の2022年11月に開催されたCOP27。何が成功で、何が失敗だったのか、詳しく解説していきます。
パリ協定ⅰ（2015年採択）では、産業革命後の地球平均気温の上昇幅を、2℃を十分下回る水準で維持することを目標とし、さらに1.5℃に抑える努力をすべきとされています（2条1項(a)）。
その後、気候変動に関する政府間パネル（IPCC）による「1.5℃特別評価報告書」 ⅱの公表（2018年）をきっかけとして、産業革命後1.5℃の上昇でも現在よりもかなりの悪影響が予測されること、そして、1.5℃上昇と2℃上昇の場合では、生じる影響に相当程度の違いがあることが認識されるようになりました。そこで、1.5℃までを目指すべきだとする機運が高まりました。
IPCC第6次評価報告書ⅲによると、1.5℃目標を達成するためには、遅くとも2025年までに世界全体の温室効果ガスの排出量を減少傾向に転じさせ、2030年までに2019年と比べて約4割の削減を達成し、さらに、2050年までに、CO2排出量のネットゼロを達成することが必要になります。
昨年のCOP26では、1.5℃目標に向かって世界が努力することがCOPの場で正式に合意され、（二酸化炭素回収・貯留（CCS）などの）対策が講じられていない石炭火力の「段階的な削減」を初めて成果文書に盛り込みました（COP26の合意内容の解説はこちら
）。次の課題は、1.5℃目標達成のために、どのようにして世界全体の温室効果ガスの排出削減を大幅に強化していくかということです。
気候危機への対処がなかなか進まない一方で、気候変動による豪雨や干ばつ等が世界中で顕著になってきています。特に途上国（とりわけ小さな島嶼国など）は、先進国と比べると気候変動影響に対して脆弱です。こういった国々は、気候変動の原因となる温室効果ガスをほとんど排出していないのにもかかわらず、悪影響を強く被るという不正義が存在します。
このため、途上国は、「損失と損害」（適応しきれない気候変動影響への対応。「ロス＆ダメージ」とも言います。解説も参照）に特化した、実質的な制度や新たな基金の設置を長年にわたって強く求めてきました。これに対し、先進国は、気候変動を引き起こした法的責任を問われたり、賠償を求められたりすることを嫌って、この問題を真正面から議論することを避けてきました。
本件は、今回、議長国のエジプトが最も力を入れて主導した議題ですⅶ。COP27初日、議長は、「損失と損害」に対する資金支援について、初めてCOPの正式な議題として議論することを発表しました。
交渉は非常に難航しましたが、各国は、気候変動の悪影響に対して特に脆弱な途上国の「損失と損害」への対応を支援するため、専用の基金を設置し、さらに新たな資金支援組織を確立するという合意に至りました。
近年の気候変動COPでは、会議の主な成果をまとめ、さらに、個別議題を超えて、気候変動問題への取り組みの方向性を締約国の総意として示す、全体決定（カバー決定）が採択されています。COP26で採択された「グラスゴー気候合意」もそうです。
今回の全体決定は、「シャルム・エル・シェイク実施計画」（Sharm el-Sheikh Implementation Plan）と名付けられました。同計画は、「グラスゴー気候合意」を踏襲し、緩和、適応、「損失と損害」、資金等の各分野で、各国の気候変動対策の強化を求める内容になっています。
ポイントは、以下の通りです。
・1.5℃目標の追求を決意する
・2023年末までに、気温目標と整合するように、必要に応じて、2030年目標の見直し・強化を求める
・2030年までにCO2以外の温室効果ガスのさらなる削減を検討するよう奨励する
・対策が講じられていない石炭火力発電所を段階的に削減する、非効率的な化石燃料補助金を段階的に廃止する
・金融システム・構造の変革の必要性、ティッピングポイント等への言及
・公正な移行に関する作業計画の発足
先進国は、2009年に初めて約束した、途上国への資金支援を2020年までに毎年1000億ドルまで増やすという目標を達成できていません。COP26で、先進国やその他の国は、2025年に向けて、この目標達成のためのさらなる努力を続けることが決まりましたが、多くの途上国がこの進捗の報告を強く求めたため、隔年で進捗報告書を作成することになりました。
また、昨年の「グラスゴー気候合意」で決定された先進国全体での2025 年までの適応資金の倍増についても、途上国の要求により、報告書を作成することになりました。
パリ協定では、長期目標の達成に向けて、世界全体の気候変動対策がどれくらい進んでいるのかを5年ごとに評価することになっています（14条）。これをグローバル・ストックテイクと呼びます。このグローバル・ストックテイクの成果を受けて、各国は次の期の排出削減目標を立てることになります。
第1回グローバル・ストックテイクを2023年に行うとパリ協定に書かれていますが、評価のプロセスはCOP26から始まっていて、来年のCOP28で終わり、成果物が出されることになります。この成果物が重要です。この成果物を受けて、2025年に各国が2035年目標を設定することになるので、より高い削減目標を設定する意欲をかき立て、気候危機対処のための国際協力を強化するものにすることが期待されます。
COP27では、グローバル・ストックテイクの一要素である技術的対話が行われました。参加者は、各国の実務担当者のほか、IPCC評価報告書の執筆者、国際機関やNGOの代表者らで、様々な会議形式で、進捗を評価しました。また、来年の成果物の検討を行うスケジュールについて合意がなされました。
11月1日、コリンズ英語辞典を出版するハーパーコリンズの英国法人が2022年を代表する言葉を発表しました。それは、「パーマクライシス（Permacrisis）」ⅻ。「permanent」（永続する）の「perma」と「crisis」（危機）とをあわせた言葉で、コリンズは「破滅的なできごとが続くなどして、長期にわたり不安定で安心できない状態」と定義していますxiii。ロシアによるウクライナへの軍事侵攻や、長引く新型コロナウイルスの感染拡大など、混乱が続く2022年を表現するのにふさわしいというのが選出理由だそうです。
そのような中で開催されたCOP27では、途上国が長年にわたって要求し続けてきた、特に脆弱な途上国の「損失と損害」支援に特化した基金が設置されました。これは「成功」と言えるでしょう。「誰がお金を出すのか」、「特に脆弱な途上国とはどこか」、「何に対していくら払うのか」など、基金の運用に必要な詳細は今後の議論に委ねられているので、注視していく必要があります。
一方、昨年のCOP26後に期待されたような、1.5℃目標を達成するための緩和策の大幅強化については、「グラスゴー気候合意」の踏襲に止まりました。COP27閉会全体会合でも、多くの交渉グループや国が、今回の合意が「グラスゴー気候合意」より踏み込むことができていないと指摘しましたxiv 。しかし、COP27がウクライナ侵攻で欧米とロシアの対立が深まるなど、厳しい国際情勢の中で行われた会議であったこと、そして、「（1.5℃ではなく）2℃目標を目指すべき」などといった揺り戻しの動きも根強かったことを考えれば、前回の合意の踏襲とはいえ、国際社会全体での1.5℃目標の追求を再確認できたことは、一概に「失敗」と評価することはできません。
COP27会期中、エジプト政府による市民活動への厳しい制限も国際的な注目を集めましたxvii。NGOなどが会場内外でデモを行うのがCOPの恒例となっていますが、エジプト政府は集会やデモを事実上禁止しているため、COP27では抗議活動の場所が厳しく限定されていました。そういった制限の下でも、各国から活動家が集まり、大規模なデモやアクションが行われました。参加者は「人権なくして気候正義なし」などとシュプレヒコールを上げ、気候変動が弱者に対してより大きな影響を及ぼす不正義の是正と人権擁護を訴えていました。
ⅰ パリ協定の英文及び和文は、パリ協定．外務省．2016-12-8、https://www.mofa.go.jp/mofaj/ila/et/page24_000810.html 、（参照2022-11-30）。
ⅱ 正式なタイトルは、「1.5℃の地球温暖化：気候変動の脅威への世界的な対応の強化、持続可能な開発及び貧困撲滅への努力の文脈における、工業化以前の水準から 1.5℃の地球温暖化による影響及び関連する地球全体での温室効果ガス（GHG）排出経路に関するIPCC 特別報告書」。原文（政策決定者向け要約、本文）は、https://www.ipcc.ch/sr15/ （参照2022-11-30）。日本語による同報告書の背景及び概要は、IPCC「1.5℃特別報告書」の公表（第48回総会の結果）について．環境省．2018-10-8、https://www.env.go.jp/press/106052.html 、（参照2022-11-30）。
ⅲ IPCC第6次評価報告書第3作業部会の報告『気候変動 - 気候変動の緩和』。原文は、Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change．IPCC．2022-4-4、https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-working-group-3/ 、（参照2022-11-30）。同報告書の政策決定者向け要約の経済産業省暫定訳は、https://www.meti.go.jp/policy/energy_environment/global_warming/global2/about_ipcc/ipccwg3spm_202211.pdf 、（参照2022-11-30）。
ⅳ この解説は、以下の記事及び報告書を参照して執筆しました。Bhandari, P., Warszawski, N., Cogan, D. and Rhys Gerholdt(2022) What Is "Loss and Damage" from Climate Change? 6 Key Questions, Answered. https://www.wri.org/insights/loss-damage-climate-change 、（参照2022-11-30）；椎葉渚、⽔野理、岡野直幸（2022）気候変動交渉における損失と損害（ロス＆ダメージ）： これまでの議論とCOP26の成果．https://www.iges.or.jp/jp/pub/loss-damage-cop26/ja 、（参照2022-11-30）；矢野雅人（2022）変貌する気候変動対策－ロス＆ダメージ対策で統合的な災害リスク管理が加速する—．https://www.murc.jp/wp-content/uploads/2022/08/seiken_220901_02_01.pdf 、（参照2022-11-30）；LSE（2002）What is climate change ‘Loss and Damage’?． https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/explainers/what-is-climate-change-loss-and-damage/ 、（参照2022-11-30）。
ⅴ COP27で採択された決定一覧は、気候変動枠組条約事務局のwebサイト（https://unfccc.int/cop27/auv）から見られます。本項を執筆するにあたって、持続可能な開発に関する国際研究所（IISD）（カナダの非営利組織。主要な国際会議の概要や交渉の背景、経緯を報告する「Earth Negotiations Bulletin（ENB）」を発行）によるまとめ、https://enb.iisd.org/sharm-el-sheikh-climate-change-conference-cop27-summary 、（参照2022-11-30）；Carbon Brief（英国で気候変動関連の情報提供を行うwebサイト）によるまとめ、COP27: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Sharm el-Sheikh （COP27：シャルム・エル・シェイクで開催された国連気候変動枠組条約締約国会議で合意された主な成果）．https://www.carbonbrief.org/cop27-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-sharm-el-sheikh/ 、（参照2022-11-30）；日本政府代表団によるCOP27の結果概要．https://www.mofa.go.jp/mofaj/ic/ch/page1_001420.html 、（参照2022-11-30）などを参照しました。
ⅵ 「損失と損害」に関するCOP27の結果については、椎葉渚、岡野直幸、松尾茜、久留島啓（2022）気候変動への「適応」と「損失と損害」 に関するCOP27の結果速報．https://www.iges.or.jp/jp/pub/adaptation-loss-damage-cop27/ja 、（参照2022-11-30）が紹介しています。
ⅶ Egypt pushes ‘loss and damage’ at top of UN climate summit agenda．（「エジプト、国連気候サミットで「損失と損害」を最優先議題に」）．Euractiv．2022-9-30、https://www.euractiv.com/section/climate-environment/news/egypt-pushes-loss-and-damage-at-top-of-un-climate-summit-agenda/ 、（参照2022-11-30）など。日本語の記事は、温暖化の途上国損失、支援議論で初めて合意 COP27．日本経済新聞．2022-11-7、https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGR0642M0W2A101C2000000/ 、（参照2022-11-30）など。
ⅷ 気候変動枠組条約事務局プレスリリース、COP27 Reaches Breakthrough Agreement on New “Loss and Damage” Fund for Vulnerable Countries（COP27、脆弱国向けの新たな「損失と損害」基金について画期的な合意を達成）．https://unfccc.int/news/cop27-reaches-breakthrough-agreement-on-new-loss-and-damage-fund-for-vulnerable-countries 、（参照2022-11-30）。
ⅸ JETPについては、田村堅太郎（2022）COP27の結果：総論（COP27結果速報ウェビナー発表資料）．https://www.iges.or.jp/sites/default/files/inline-files/Tamura_1.pdf （参照2022-11-30）を参照しました。なお、本記事掲載後に、Katherine Kramer（2022）Just Energy Transition Partnerships: An opportunity to leapfrog from coal to clean energy（公正なエネルギー移行パートナーシップ：石炭からクリーンエネルギーへの跳躍の機会）．https://www.iisd.org/articles/insight/just-energy-transition-partnerships 、（参照2022-12-16）が公表されました。
ⅹ 外務省プレスリリース、インドネシアにおける「公正なエネルギー移行パートナーシップ（JETP）」 共同声明の公表について．https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_001159.html 、（参照2022-11-30）。
ⅺ 非国家アクターのネットゼロ排出誓約に関するハイレベル専門家グループについては、国連の同グループのwebサイト https://www.un.org/en/climatechange/high-level-expert-group を参照しました。報告書もこちらから読めます。
ⅻ Permacrisis declared Collins Dictionary word of the year. （「パーマクライシスがコリンズ英語辞典の2022年を代表する言葉に選ばれる」）．英国放送協会（BBC）．2022-11-1、BBC News、https://www.bbc.com/news/entertainment-arts-63458467 、（参照2022-11-30）。日本語の解説記事は、ことしのことばに「パーマクライシス」イギリスの出版社．NHK．2022-11-4、https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221104/k10013881361000.html 、（参照2022-11-30）；英語辞典が選んだ「2022年の言葉」は、パーマクライシス。どんな意味？．ハフィントンポスト，2022-11-1、https://www.huffingtonpost.jp/entry/story_jp_636078d3e4b046b39ca12151 、（参照2022-11-30）など。
xiiiコリンズ英語辞典のパーマクライシスの項（https://www.collinsdictionary.com/jp/dictionary/english/permacrisis）（参照2022-11-30）。
xiv IISDによるまとめ、https://enb.iisd.org/sharm-el-sheikh-climate-change-conference-cop27-summary 、（参照2022-11-30）。
xv Statement by the Secretary-General at the conclusion of COP27 in Sharm el-Sheikh（シャルム・エル・シェイクでのCOP27閉会式における国連事務総長のステートメント）．https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2022-11-19/statement-the-secretary-general-the-conclusion-of-cop27-sharm-el-sheikh-%C2%A0 、（参照2022-11-30）。
xvi UNEP(2022) Emissions Gap Report 2022（排出ギャップ報告書2022年）．https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2022 、（参照2022-11-30）。
xviiエジプトの人権活動家がCOP27に参加できなかったことや、エジプト政府による集会やデモの規制については、The Egyptian human rights activists unable to attend Cop27（Cop27に参加できないエジプトの人権活動家たち）．The Guardian、2022-11-15、https://www.theguardian.com/environment/2022/nov/15/the-egyptian-human-rights-activists-unable-to-attend-cop27 、（参照2022-11-30）；強権体制下でCOP27、デモは許される? グレタさん「行かない」．朝日新聞デジタル、2022-11-4、https://digital.asahi.com/articles/ASQC14479QC1UHBI00B.html 、（参照2022-11-30）；【COP27通信】体感した市民パワー 世界を動かす抵抗と試行錯誤．朝日新聞デジタル、2022-11-6～11-20、https://www.asahi.com/articles/ASQC67G78QC6ULZU002.html 、（参照2022-11-30）などを参照しました。
