環境基準等の設定に関する資料集

環境基準は1967年（昭和42年）に制定された公害対策基本法第9条に盛り込まれました。同条第1項で環境基準は「人の健康を保護し、及び生活環境を保全する上で維持されることが望ましい基準」と規定され、同条第4項で「政府は、公害の防止に関する施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより、環境基準が確保されるよう努めなければならない」と規定されており、環境基準が公害の防止に関する施策を進める上での行政上の努力目標であることが明示されています。この規定は1993年（平成5年）に制定された環境基本法第16条に引き継がれています。

環境基準設定の対象は当初、大気の汚染、水質の汚濁及び騒音の3分野でしたが、1970年（昭和45年）の公害対策基本法の改正の際に公害の定義に土壌汚染が追加され、環境基準設定の対象にも「土壌の汚染」が加えられて、現在は4分野となっています。なお、環境基準のうちダイオキシン類については、環境基本法ではなく、ダイオキシン類対策特別措置法第7条の規定に基づいて、大気、水質（水底の底質を含む）、土壌といった環境媒体ごとに定められています。

環境基準は、人の健康を保護し生活環境を保全する見地から、発生源の集積による汚染を対象とする施策を打ち出すために有効と考えられ、公害対策基本法に規定されました。環境基準は行政上の目標であり、まだ汚染されていないか、あるいは汚染の程度の低い地域については、今後の汚染を防止するための対策の根拠となり、この基準を超えることのないよう対策を実施するための目標となります。他方、すでに汚染が進行している地域については、これ以上汚染を進行させないための行政上の措置を講じていく上での指標となるとともに、さらに環境基準の程度まで汚染を低減させるよう具体的な施策を実施するための目標としての役割を果たすものです。

環境基準は「維持されることが望ましい基準」であり、行政上の政策目標である点に特色があります。環境基準を最大許容限度や受忍限度とする考え方をとる場合は、人間の健康等の維持のため最低限度として、あるいはこの程度までの汚染は我慢しなくてならないという消極的なものになりますが、「望ましい基準」とすることで、より積極的な行政上の目標として組み立てられたものとなっています。

環境基準が定められると、その維持・達成のための施策が講じられ、例えば大気汚染や水質汚濁については、多くの場合、排出基準が設定されて工場・事業場に対してその遵守が求められます。排出基準については遵守違反に対して罰則が適用されますが、環境基準の場合は行政上の目標ですので、排ガスや排水の基準のように守られなくても罰則があるわけではありません。しかしながら、行政が達成率を評価し、必要があればその改善のためにさらなる対策が検討されることになります。

環境基準の目的は「人の健康の保護」と「生活環境の保全」であり、「生活環境」には「人の生活に密接な関係のある財産並びに人の生活に密接な関係のある動植物およびその生育環境を含む。」と定義されています。「生活環境」自体の定義は公害対策基本法や環境基本法に規定されていませんが、公害対策基本法の逐条解説では、「「生活環境の保全」とは、通常大気や水の清浄さ静けさ、大地の安定が保たれることによる生活の快適さ、便宜さを維持することを指す。」としつつ、これらの意味の他に、さらに人の生活に密接な関係のある財産、人の生活に密接な関係のある動植物及びその生育環境を含めた意味で「生活環境」という言葉が用いられています。当初、公害問題として注目された事件の中に、農作物や漁業の対象とされている魚介類などが被害を受けたものや家具や商品が腐食するなどの被害が生じたものが少なくなく、これらの被害の防止についても公害対策として期待されたのです。ただし、実際に設定された環境基準の性格は環境媒体や項目によって異なっています。大気の汚染に係る環境基準は、植物などへの影響について検討された項目もありますが、現時点では人の健康の保護の観点のみから設定されています。水質汚濁に係る環境基準については、人の健康の保護の観点と生活環境の保全の観点とで異なる項目について設定されており、土壌の汚染や騒音に係る環境基準は両方を視野に入れたものになっています。また、ダイオキシン類対策特別措置法に基づくダイオキシン類の環境基準については、すべての環境媒体について人の健康の保護の観点から定められています。

当初の公害対策基本法では、第9条第2項に「生活環境に係る基準を定めるにあたっては、経済の健全な発展との調和を図るように考慮するものとする」といういわゆる「調和条項」がありましたが、1970年（昭和45年）のいわゆる「公害国会」における改正で削除されています。

環境基準については、環境庁が設置される以前から、厚生省において大気汚染及び騒音に関して、経済企画庁において水質汚濁に関して、それぞれ審議会等における検討が開始され、一部の項目について閣議決定等により設定がなされました。1971年（昭和46年）9月の環境庁設置後には環境庁及び中央公害対策審議会がそれらの業務を引き継ぎ、環境庁告示により設定されるようになりました。1970年代には大気の汚染、水質の汚濁及び騒音に係る環境基準がひととおり設定され、土壌の汚染に係る環境基準については、1991年（平成3年）より設定されています。この業務は環境省にそのまま引き継がれています。

環境基準については、環境基本法第16条第3項に「第1項の基準については、常に適切な科学的判断が加えられ、必要な改定がなされなければならない」と規定されており、基準項目の選定や基準値の設定に当たっては、まず環境省（以前は環境庁等）において科学的知見が収集・整理された後、学識経験者等で構成される中央環境審議会（以前は中央公害対策審議会等）において、これらの知見や関連情報をもとに専門委員会、小委員会、部会等において審議が行われ、審議会の答申を得て行われるのが一般的です。近年も、環境問題の変化や科学的知見の集積を踏まえ、新たな項目についての環境基準の設定や基準値の改定が行われています。

有害な物質について、すべて環境基準が設定されるわけではありません。科学的知見を収集してその有害性を評価し、健康や環境に悪影響を及ぼすことが懸念されるレベルで環境中に存在することが明らかになった場合など、何らかの対策が必要と考えられる場合には環境基準が設定され、それを維持・達成するための排出規制などの対策が行われることになりますが、有害なレベルを決めるための科学的知見が十分でない場合、環境中のレベルがまだそれほど高くない場合など、環境基準の設定に至らないこともあります。

この場合、何らかの理由で環境基準の設定には至らないものの、それに準ずる目標値が「指針値」として設定されている項目もあります。（環境基準と指針値とを総称して「環境目標値」と呼ぶこともありますが、この資料集では法定の環境基準を中心とする考えから、以下、環境基準と指針値との総称は「環境基準等」と呼ぶことにします。）

放射性物質については、福島第一原子力発電所の事故を受けた環境基本法の改正に伴い、その環境の汚染の防止のための措置について原子力基本法その他の関係法律に委ねた同法第13条の規定が削除されたことを踏まえ、環境基準の要否について検討されました。その結果、各種規制法により施設周辺の住民の中で最も高い線量を受けると想定される者であっても被ばく線量が線量限度を超えないことを確保するとするICRP（国際放射線防護委員会）の勧告の考え方に則った平常時の管理が行われていることから、通常の事業活動等に起因する環境汚染の防止の観点からは、一般環境の状態に関する基準（環境基準）を改めて設定する必要性はないものと考えられると整理されています。

・岩田幸基編（1971）新訂・公害対策基本法の解説、新日本法規出版、pp.141-150 【NIES保管ファイル】

・岩田幸基編（1971）新訂・公害対策基本法の解説、新日本法規出版、pp.163-185 【NIES保管ファイル】

・平成27年2月13日・中央環境審議会総会（第22回）資料3-3「「環境基本法の改正を踏まえた放射性物質の適用除外規定に係る環境法令の整備について（意見具申）」を踏まえたその後の対応状況等について」　https://www.env.go.jp/council/01chuo/y010-22/mat03_3.pdf 【NIES保管ファイル】